公参技能分享丨《垃圾焚烧厂公众参与指导手册》发布
2021年5月《十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》正式对外发布，进一步强调加强垃圾焚烧设施规划布局、持续推进焚烧处理能力建设。同时近年来，多省相继制定并发布了生活垃圾焚烧发电中长期专项规划，进一步明确、引导焚烧厂的建设。
垃圾焚烧厂是生活垃圾集中处置单位，属于大气环境重点排污单位和土壤环境污染重点监管单位。有研究表明，垃圾焚烧厂排放的烟气中会包含200多种污染物，除了排放废气外，还涉及废水和固废产生，固废包含炉渣、飞灰、废活性炭、废RO膜、废布袋等。基于此，实际对于垃圾焚烧厂的运营提出了更高的要求。
垃圾焚烧厂对周边居民的人体健康以及周边环境质量均有一定影响。根据2018年台凌宇发表的《垃圾焚烧厂周围土壤重金属污染源解析及人体健康风险评价》指出，某焚烧厂周围土壤重金属Cu、Pb、Zn和Hg含量属轻度污染水平，As和Cd含量属重度污染水平，周围农田蔬菜Zn和As的含量显著高于市场在售蔬菜，周边人群的致癌风险均高出可接受水平。此外，2013年7月，张海龙等人发现焚烧炉对周围环境空气重金属含量有直接影响，且从环境健康风险评估的角度来看，不仅要重点关注垃圾焚烧厂排出的Hg，也要多关注Ti和Cr，以及其他重金属对周边人群健康的危害。
在此背景下，芜湖生态作为长期关注垃圾焚烧行业的环保组织，从自身日常工作经验出发并查阅了相关法律法规编写本份公众参与手册，从垃圾焚烧厂生命周期各阶段向公众介绍参与的关注点及手法。垃圾焚烧厂按其项目生命周期，可以分为三个阶段：正式运行前阶段、运行阶段和关停阶段。又以正式运行前阶段、运行阶段为最主要的参与阶段。
主要包括选址规划、报批、建设和试运行四个分阶段，是一个项目上马前的报审、建设准备阶段。在此阶段有两个重要的参与点，即项目选址、用地审批和环评阶段的公众参与。建设项目用地批复属于自然资源和规划管理部门依法对建设单位申请的批准用地的许可性文件之一，一般会在自然资源和规划部门网站公示，公众如有不同建议可以在此时反映。另一方面，环境保护是我国的基本国策，环境影响评价是环境保护的重要抓手，《环境影响评价公众参与办法》规定，建设项目在进行环境影响评价的阶段，有关公民、法人和其他组织有5次公众参与的机会，依法向有关单位提出建议和意见。
主要包括运行阶段是垃圾焚烧项目生命周期最长的一个阶段，这一阶段对周边环境的影响也最大。这一阶段企业主动承担责任、政府加强监管、公众广泛参与显得尤为重要。企业是焚烧厂运行的主体，应该主动承担环境保护主体责任；生态环境部门是垃圾焚烧厂的监管部门，督促企业达标运行并及时公开环境信息；公众可以起到第三方监督的作用。运行阶段参与环节较多，根据垃圾焚烧生命周期原则，主要可以从四个方面进行关注。
一是收集、运输环节的公众参与。《生活垃圾焚烧污染控制标准》6.1条对入焚烧炉的废物提出了具体限定，即混合垃圾、部分与生活垃圾相近的一般工业固体废物、堆肥筛上物及满足要求的医疗废物均可进行焚烧处理。联合国环境规划署对垃圾管理提出了更高的要求，即应遵循优先次序原则，不同垃圾应选用适合的处理方法。不同种类的垃圾在减少产生、充分利用的前提下，再进行分类投放，避免厨余垃圾进入焚烧厂处置。另外，在垃圾运输阶段，还可以关注渗滤液的滴落及恶臭情况，如出现相关问题，可向城管部门（行业主管部门）反馈。
二是在焚烧厂接收生活垃圾阶段的公众参与。如有机会进入焚烧厂，可重点关注卸料大厅的卸料门是否及时关闭，垃圾池负压抽风装置是否运行，如出现由此而造成的恶臭，或者企业周边存在恶臭情况，可向企业反馈。
三是在参观焚烧厂环节的公众参与。公众在参观焚烧厂的时候，可重点关注环保药剂及处理设施的台账或运行情况。
四是在环境信息公开上的公众参与。获取信息的途径有“全国排污许可证管理信息平台公开端”、“生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据公开平台”、生态环境部门官网、企业官网等。从信息制作主体上来区分，环境信息分为政府信息与企业环境信息。从信息内容上来区分，环境信息以项目基本信息、排污信息和环境质量信息三个方面为主。目前，垃圾焚烧发电厂自动监测数据公开平台和排污许可平台均公开了一些项目基本信息，烟气常规污染物排放信息实现了全面公开。然而烟气重金属、二噁英等手工监测信息却很少有主动公开；同时飞灰的自行监测信息鲜有主动公开，飞灰依然存在无监督性监测数据等问题。
图5 机构工作人员实地查看江苏省某地焚烧厂电子显示屏公示信息 2021年4月摄
手册最后对焚烧参与手法进行了介绍，按照公众参与目的来分，可以分为获取信息和表达诉求两类，获取信息包括：网络信息搜集、信息公开申请、实地调研发现等，表达诉求包括：公示异议表达、污染举报、履职申请、行政复议等。
2020年发布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》更加明确的赋予了公众作为现代环境治理多元主体身份之一，强化社会监督。在日常工作中，项目团队也收到过一些公众希望参与垃圾焚烧监督的需求，希望通过此手册可以让普通公众更加科学、专业、理性参与，构建全社会共同参与的环境治理新局面。